能源领域有限开放 民企希望能够“一碗水端平”

胎动已久的 《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（下称 “新36条”）于上周呱呱落地，但同样是能源领域的民营企业，“待产”的心情却各自不同：电企跃跃欲试，油企集体沉默。据业内人士的解读，尽管看上去 “一碗水端平”，“新36条”在对民间资本参与电力建设与石油天然气建设描述时的细节措辞确实有所差异。


　　相形之下，民资进入油气领域的“游戏规则”更显得谨慎和“边缘”。不过，与“旧36条”的语焉不详相比，新规至少对民营油企准入上游产业作出了明确表态，也为下一步各地方和相关部门出台具体配套细则平添了几许市场期待。


　　新能源产业;


　　弱势突围的契机


　　与传统能源被众多国企 “分疆划域”难以介入相比，新能源领域或许将成为未来民间资本发展的契机。尽管本身就是民企介入较多的领域，政策面一直鼓励民间资本参与新能源产业建设，“新36条”仍然重申“鼓励民间资本参与风能、太阳能、地热能、生物质能等新能源产业建设”，这样的表态被市场解读为可能在后续的配套政策支持中得到细化。


　　“尤其太阳能光电和光热设备制造领域，前十几强的制造商都是民间资本。 ”中国可再生能源学会理事长石定寰介绍，目前已有十几家民营新能源企业在海外上市，融资规模达几百亿元人民币。据悉，我国在传统电源结构和布局方面表现为水能、风能资源利用少，水电和风电比例低，小火电机组比例大，所以新能源领域不是国有垄断发电企业传统的优势领域，水能、风能等绿色能源开发的政策门槛、资金门槛和技术门槛大大降低。


　　去年一项数据可以折射民间资本对新能源产业的青睐。截至2009年5月底，浙江电力公司收到28家浙江光伏发电项目共计3.8万千瓦的并网发电申请。目前浙江省共有60多家具规模的太阳能公司、100家光电企业以及相关设备的企业。


　　相形之下，据中商联石油委此前统计，我国的民营石油批发企业有663家，总储量约为2.3亿吨，总投资为7700亿元。但据该协会初步调查，全国石油民营批发企业已经关门、倒闭了2/3，越来越多的民资正在从石油行业撤离。


　　而再观新能源行业，这样的垄断意味确实淡薄许多。早在2002年，作为我国第一批特许权示范项目，建造亚洲规模最大的风电场项目落户江苏省如东县。工程自2003年4月开始向国际招标，在角逐的9大电力巨头里，中标的是华睿投资集团——我国第一家民营电力集团之一。


　　事实上，10年前浙江的民营企业就开始涉足新能源领域，太阳能发电是其主要阵地。在没有享受到任何国家优惠政策的情况下，民营企业将中国的光伏产业发展到了今天的规模。 2008年，中国光伏电池产量达1.78GW，占全球总量的 26％，至2009年底，全国光伏发电超过20万千瓦。


　　“狭路相逢”的尴尬


　　不过，尽管被寄厚望为突围能源领域的一线契机，民企涉足新能源行业也并非看上去那样一帆风顺。其中，最大的挑战还是来自“国家队”的蜂拥入场。日前，在深圳，中海油集团与普天集团合资成立普天海油新能源动力有限公司，与当地电网的垄断者南方电网激烈竞争承建电动车充电站。国家电网公司新年工作会议上提出，年内在27个城市开建75个电动车充电站。一个月之后，中石化集团便与北京首科集团宣布成立合资公司，准备将中石化现有的加油、加气站，改建成加油充电综合服务站，并扩展至河北、天津乃至其他地区。中石油也在与江苏发改委谈判建站事宜。


　　而在这波国企新能源投资浪潮来袭前夕，2007年 《可再生能源中长期规划》也曾掀起国企投资风电潮。中国风能协会统计，目前风电整机制造企业已超过70家，仅金风科技、华锐、东汽和上汽产能就达到1200万千瓦小时，而今年新增风电装机容量大约才800万到900万千瓦小时，尴尬的产能过剩之忧也开始干扰民营企业大展宏图的期许。记者了解到，5万千瓦以上的项目必须由国家发改委组织招投标，民营企业处于价格劣势，只能拿到小订单。


　　资料显示，从2003年起，国家共组织过5轮风电特许招标，以最低的电价确定中标企业，而“赔不起”的民企被迫退出。另一方面，按照规划，中国光伏需求量到2020年只有1800兆瓦，而早在2006年就已达到1600兆瓦，当时的产能就几乎达到未来十余年后的规划目标。数据显示，2004年至2005年期间，风电领域还有为数不少的民企表现活跃，但到2008年，央企阵营所占的风力发电份额已接近90％，其他资本仅占10％。


　　另据记者了解，发电成本过高也一直是国内推广光伏发电的最大障碍，目前光伏发电每度2元左右，和普通火电价格相比高出多倍。此前，国家部委相继宣布实施 “太阳能屋顶计划”、“金太阳”工程，决定综合采取财政补助。中国电力联合会秘书长王志轩建议应加快光伏上网电价优惠措施的出台，地热、生物质能等其他可再生能源的开发也需要配套相应的补贴政策,完善可再生能源发电的盈利机制和模式。


　　油气领域;


　　上游放开附加条件


　　记者注意到，在民间资本对石油产业链主体的参与中，“新36条”政策放开的最大尺度在于明确鼓励“民间资本进入油气勘探开发领域”，而在被诟病为“玻璃门”的“旧36条”中，油气领域的开放程度仅仅被表述为“进一步引入市场竞争机制”的空洞提法。


　　“我国油气工业上游生产高度集中，由三大石油公司垄断经营，这种垄断不是经过充分竞争形成的经济垄断，而是基于法律规定的长期行政垄断。 ”中国石油大学工商管理学院教授陈守海告诉记者，根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》相关规定，只有在全国范围内具有油气勘查资质的企业才能获得勘探批准，“所以只有中石油、中石化、中海油三大集团能够提供申请时必须的批准文件及法人资格证明。 ”


　　值得注意的是，“新36条”并未破除上述石油巨头们所具有的法律特权。根据国务院文件的描述，进入油气勘探开发领域的民间资本要求 “与国有石油企业合作开展”。记者从相关人士处了解到，由于缺少合法的进入途径，过去地方和民间资本进入油气开采领域还存在乱象。“有些开采者没有任何一级政府的许可，直接从事非法盗采活动，由此造成资源浪费，并引发伤亡事故和环境污染。 ”


　　即使是通过挂靠大型国有油气企业这一正规途径，民间资本也可能只是对大型油企不愿开发的小矿、尾矿、贫矿等边际项目承包经营。国土资源部油气资源战略研究中心副主任车长波告诉记者，陆域油气勘探已形成中石油、中石化两大集团双寡头垄断竞争的局面；海域油气勘探长期由中海油一家国有公司从事勘探开发。


　　记者从国土资源部上述研究中心获得的一份研究还看到，我国油气矿业权采取许可证授权制度，截至2007年底，三大国有石油公司探矿权、采矿权项目数已占全国的92．6%，采矿权面积占到全国的99.2%。另据观察，之所以将上游产业作为油气向民资开放的先行者，是因为国内巨头与外资的合作经验已经较为充分，而对于市场苦盼的原油、成品油进口权松绑和民资参与战略石油储备等细化政策，“新36条”并无一字涉及。


　　不好摘的“金苹果”


　　“如果没有更多具化的配套细则出台，会不会像‘旧36条’那样沦为看得见、摸不着的‘玻璃门’，真的不好说。 ”多位业内人士都对记者表达了忧虑。一位不愿具名的行业人士坦言：“三巨头有什么动力与民营企业携手呢？如果政策只是到此为止，他们可能更愿意选择进行国际合作开拓。 ”


　　据车长波介绍，上游市场化准入的范围是空白、拟招投标区块和流转的矿权。国土资源部的数据显示，截至2007年底，全国陆、海总的沉积盆地面积约550～600万平方公里，三大国有石油公司及延长油矿已经登记了450万平方公里。


　　“由于油气田地层压力下降，油气田单井产量亦逐年下降。”中石油勘探与生产分公司从事能源管理工作的高级工程师马建国则向记者测算，即便是现有区块，目前中国石油70%的原油产量也是来自开发10年以上的老油田，以高含水、高采出程度为主要特征，普遍进入了开发中后期，剩余储量高度分散化、复杂化。换言之，即使是巨头公司愿意合作，不可预期的产量风险恐怕也是民营资本必须承担的问题。


　　不过，尽管探索之旅长路漫漫，后期配套政策能否带来更多市场兴奋点，业内不少人士还是抱有期望。记者注意到，对于民间资本需与国有石油企业合作开展进入油气勘探开发领域的要求，“新 36条”并没有展开过多细节。曾任国家发改委能源研究所能源经济与发展战略研究中心主任的吴钟瑚认为，可以允许民营企业到从事勘探开发的国有企业投资参股。中国能源网首席信息官韩晓平则认为，如果国家能收回石油巨头没有按期完成勘探开发任务的资源，民营油企有更多进入机会。


　　“发展中小石油公司和允许民营企业进入符合市场经济规律，主要优势是油价为市场价，竞标选择作业队伍，没有‘关联’负担，人力成本也比较低廉。”车长波表示，存在的问题则主要是法律地位不明确加剧了短期行为，需要不断地提高储量动用率和采收率，“这离不开有效的监管。 ”记者获悉，美国和加拿大基于其强有力的监管能力，上游石油工业采取完全市场化的做法。在美国，有大小石油公司4000家以上，加拿大也有几百家。


　　电力行业t;


　　鼓励电站姓“私”


　　相比油气领域对民间资本审慎的开放姿态与较笼统的表述方式，“新36条”对民资分羹电力行业建设的描述似乎要宽容得多。据悉，新规中明确写出了允许民间资本参与水电站、火电站、核电站的形式：水电站、火电站建设，民资可以独资、控股或参股形式介入；核电站则开放参股。据记者了解，这并不完全是“新36条”的独创，之前各地方都出现了民间资本建设投资小水电站的先例，只是此次在 “新36条”中明确了可以独资建设水电站、火电站。


　　“2000年~2004年间，进入云南开发小水电的民间资金在百亿元级别，云南目前民营小水电站的规模也很庞大。 ”浙江小水电行业协会会长叶行地曾表示，浙江商人在云南投资的小水电站装机容量在200万千瓦左右，如果按照平均每千瓦5000元投资计算，浙江民间资本投入到云南小水电建设的资金接近100亿元。


　　“过去水电站这类项目是要经过国家严格审批的，私人投资比较困难，但国家政策逐渐放宽，国有资产逐步退出，对一些民营企业家和个人起到激励作用，近几年频频有小型水电站被拍卖，当时规模评估资产多在1000万元~3000万元，”有业内人士对记者介绍，“管理链条短、风险的可预见性是投资者介入一些潜质较好的小水电站的一个很大原因。 ”


　　不过，“私”姓电站也存在着诸多弊端。“电力企业竞争本质上是发电成本的竞争，而且这种发电成本与环境因素有很大的关系。例如水力发电成本低，环保有很大综合治理效应，但水力发电的河流峡谷资源却是有限的，开发一个少一个，这种资源的有限性与独占性使抢先占有者有很大的优势。”北京大学光华管理学院一位研究人士告诉记者，“另外，考虑到现行的电力项目审批制度，抢占优势资源还将会获得很大的租金与比较竞争优势。 ”


　　迷失的价格坐标系


　　除了行业属性所决定的先天劣势外，民营发电企业的另一项待解的困境在于目前电价改革的不完全。 “由于政府的垄断和管制，发电市场的市场化程度很低，发电市场并没有建立一个公平的市场环境。 ”公司位于广东茂名的一家民营发电企业老板向记者诉苦，“在发电市场中，从项目的投资审批到售电的定价方式，再到售电量的配额制度都不是市场化的，这些行为的确定过程受到太多的行政和人为因素的影响，民营企业如果要在这样的环境中发展必须额外投人大量的人力和财力才能维护自己的应得利益，而国有的垄断企业寻租成本较民营企业低得多。 ”


　　在“新36条”中，对于进一步放开电力市场也有着比较具象的描述：“积极推进电价改革，加快推行竞价上网，推行项目业主招标，完善电力监管制度，为民营发电企业平等参与竞争创造良好环境。 ”其中，竞价上网是指供给方的价格管理。 “真正的电煤市场化改革，着力点在于促使国有资本、民营资本、外资三方主体融入到电煤市场竞合格局当中。政府部门取消了对价格的临时干预，不等于不再有作为，相反，它更是一种行政作为的变迁──对市场化改革过程中制度性壁垒与准入性限制进行再松绑。 ”


　　另一方面，资金密集型的产业特征提高了民营企业的进入门槛，而融资渠道的狭窄也为民资在电力行业崭露头角设置了障碍。 “电力产业是资金密集型的产业，即使单个项目的投资规模也都数以亿计。对于民营企业，其参与到发电产业中首先遇到的问题就是巨额资金如何筹措。 ”前述北大光华管院分析人士表示，民营企业积累的资金相对于国有企业仍然较少，资金实力弱。


　　“电力产业具有投资资金规模大、投资回收周期长的特点，因此对于资本市场的依赖性很强，而现在国内的资本市场中，民营企业在投融资方面的障碍重重，甚至可以说目前的投融资体制对民营企业存在事实上的歧视。 ”上述人士坦陈，由于目前全国性的资本市场主要服务于国有企业的改制和重组，地方性、区域性产权交易市场融资活动又受到很大程度的限制，民营发电企业很难通过直接融资获得发展资金，而政府的政策性贷款主要的对象又是国有企业而非民营企业。


　　此外，上述人士还告诉记者，电力行业的投资先动优势特点也让 “初来乍到”的民间资本占有弱势。 “电力行业有巨大的沉淀成本，资产专用性很强，几乎不能转产。当投资过剩时，将会使部分机组闲置，形成沉淀成本。 ”他的观点认为，由于在竞争环境下，无论国有资本还是民间资本在投入时都相当慎重，都会仔细考虑产业投资结构，“因而电力投资有很大的承诺价值，先行投资的国有领先者可以通过自己的投资抑制后行者的投资规模，从而比后进人者占有更大的市场份额。 ”有数据显示，仅国家电力公司在全国发电装机容量和售电两块就分别占据了45%和70%的份额，其垄断地位将在较长的一段时间内无法被撼动。


　　另有观察人士告诉记者，国家出于环保和节能的目的，对发电机组容量规模和技术性能的要求在不断提高，这导致发电项目的最低投资规模也在不断增加，导致相当一些民营企业难以进入这一产业。